電改激蕩30年(中):史上首次過剩帶來的恐慌、裂變和重構

發布時間:2018-04-02 11:53:36 點擊次數:0

今天將繼續連載《南方能源觀察》1月刊封面《電改激蕩30年:1987—2017三輪電改邏輯》,文章較長,建議收藏觀看!


前文回顧:電改激蕩30年(上):省為實體的啟幕與是非

中篇

國電時代:裂變與重構

“要把一個實行了許多年卻不能適應變化的計劃體制改造成由市場配置資源的體制”
電力領域的首次政企分開嘗試很快以能源部的撤銷畫上句號。
 


 

1993年3月22日,第八屆全國人大一次會議審議通過了《關于國務院機構改革方案的決定》。能源部正式被撤銷。


 

《決定》稱,精簡后保留和新設了宏觀調控和監督部門、社會管理職能部門,以及關系國家經濟命脈的基礎行業部門和新型技術行業部門。重新設立電力部,這大概也符合關系國家經濟命脈的基礎行業部門的定位。


 

重回歷史舞臺的電力部已經不再是電力行業唯一的玩家。


 

1989年,中央層面的電力主管部門能源部早已感到失落,投資權已旁落國家能源投資公司,源源不斷的兩分錢政策也歸了地方。能源部曾重新提出動議,建議從“八五”時期開始在原來兩分錢電力建設基金的基礎上再征收兩分錢,產權歸中央所有,電力由中央統一分配,并且初步意見是將其中的1分錢專門用于開發水電。但中央政府始終沒有同意。


 

兩分錢改變的格局已然開始顯現。電力投資規模的不斷擴大,卻是主要得益于體制改革后各地方政府的積極籌資。國家投資所占比例逐年減少,從1988年的41.6%下降到1992年的36.7%。地方投資由1985年的17.9%上升到40%。


 

而且,只有地方集資辦電和華能辦電部分的價格按照國務院有關集資辦電的政策執行,煤運加價基本上也實行。對于中央投資部分還本付息電價一直未能實行,這一電價政策進一步妨礙了中央電力企業的利潤水平,進而影響中央層面建設資金的籌措。


 

依靠強大的存量,中央依然占據絕對優勢。然而,新設的電力部已注定是過渡角色。


 

此前的1992年10月12日,中共十四大報告中提出,明確提出中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制,按照政企分開和精簡、統一、效能的原則,下決心對現行行政管理體制和黨政機構進行改革,撤并某些專業經濟部門和職能交叉重復或業務相近的機構。


 

第二年的政府工作報告再度提及“撤并專業經濟部委”。信號已經相當明顯,還沒正式揭牌就被宣告將會撤并。


 

一位親歷者說:“什么是專業經濟部委,我們這些搞技術工作的一眼就看明白了,過去是幾大部,包括機械、電子、電力、化工、煤炭、石油等專業部門,我們電力部是首當其沖的。”


 

當時電力部開會,領導問了大家一個問題,“黨的十四大報告說了我們這些專業經濟部門得撤并,那么電力部怎么辦?”對于當時電力部領導來說,他們除了要回答“電力部怎么辦”以外,還要回答中央關心的問題——電力行業如何利用撤并的機會實現政企分開。


 

電力部曾邀請中共十四大報告其中一位起草者作輔導報告,期間討論專業部委如何撤并,這位起草者就說:“第一,中國要搞市場經濟。何謂市場經濟?毫無疑問必須放松管制,國家政府使用一些宏觀調控手段去管理產業,比如說稅收、財政、金融政策、投資政策等等這些東西,而不是具體管理某個企業,所以搞市場經濟必須把專業經濟部委撤了。”


 

至于怎么撤?一般是三個出路:一個就是完全撤銷,整個部沒有了;還有一個是整體變成行業協會;再有一個就是整體變成公司。


 

對于電力部而言,其實只有一個選項。整體撤銷,已在1988年嘗試過,成立能源部的同時撤銷電力部,由能源部直管五大區域電力集團,效果并不好,擺脫不了既管政策、又管企業的政企不分局面。


 

整體變成協會,亦無可能。中國電力企業聯合會已經是電力行業的行業組織。這一聯合會的理事長是由國務院任命。電力部轉為行業協會已無空間。


 

不久后,國務院就宣布電力部和冶金部為國務院機構改革試點。


 

一系列問題接踵而至:部門撤銷,人往哪兒去,職能又怎么辦?為解決這些問題,電力部黨組決定成立一個“5人小組”,成員包括辦公廳、政策法規司、計劃司、財務司、人事部門負責人。


 

他們很快達成共識,“整體轉為控股公司”的改革路徑比較穩妥,對行業發展也最有利。這一控股公司可掌握股權,決定重大的決策、投資等工作,具體的企業運營由網省兩級電力公司負責。國家體改委也同意這一方案。


 

到了1995年的夏季,中央在北戴河召開了會議,研究電力部和冶金部改革試點的問題。部領導最后向國務院做了一次匯報,基本得到了同意。


 

在國務院討論的層面中,國務院領導提出,建議改為實體公司,因為上下級的調度問題,企業間的連接非常緊密,不然可能存在理不順的問題。


 

1996年12月7日,國務院下發了48號文,批準組建國家電力公司。1997年1月16日,國家電力公司正式掛牌。在一段時間內,電力部和國家電力公司同時存在,掛兩塊牌子,電力部長兼任國家電力公司總經理。電力部繼續行使對電力工業的行政管理職能,國家電力公司承擔國有資產經營職能和企業經營管理職能。


 

李鵬評價說,應該說在這次機構改革中,電力部的改革具有最穩妥、最從容、最有利的條件。


 

1998年3月,電力部正式被撤銷。冶金部改組為國家冶金工業局,成為國家經貿委管理下的國家局。2001年國家機關機構改革,冶金工業局正式被撤銷。


 

市場環境正在發生劇烈的變化。原國家電力公司副總經理汪恕誠直言:“電力已經從‘買方市場’變成‘賣方市場’。”


 

1996年下半年,尤其是1997年上半年以來,電力形勢發生了很大的變化,電力供需緊張關系趨緩,電力發展速度的增幅不斷下降,大部分地區開始從缺電的困境中解脫出來。有的省份跑到北京說,最高負荷不足裝機容量的一半,怎么辦?


 

面對這種形勢,有兩種不同的看法:一種看法認為,這是一個暫時現象,隨著全國國有大中型企業經濟狀況的好轉,將會立刻出現缺電局面;另一種看法則認為,中央的宏觀調控取得成效,經濟已經走上健康發展軌道,電力工業的發展和國民經濟的發展相協調,如果不出現特殊情況,過去那種嚴重缺電局面將不會再出現。


 

中國科學院和國家統計局發布的全國經濟分析報告的確說,目前國民經濟處在自上世紀90年代以來相對最為有利的宏觀環境中,是中國成功實現“軟著陸”的直接結果。


 

對于電力行業來說,喜憂參半。告別缺電,這是他們多年來追求的目標,現在開始實現了,應該感到高興。但它帶來的挑戰是,這是1949年以來第一次出現的電力盈余,整個體制應對不了新情況。電力行業的所有參與者都必須重新找到新的位置,并化解不利的影響。但是長期依賴體制運行的政企不分企業很難轉過身。


 

改革的呼聲已逐漸高漲。


 

一些獨立發電公司紛紛發聲,認為電網調度不公、自己發電受限。獨立發電公司認為,由于廠網關系不清,電力公司直屬的電廠獲得的發電指標要高于獨立電廠。在過去短缺年代,電廠的電不愁市場。但在電力供應相對滿足需求時,情況就發生了很大的變化,造成了獨立發電廠和網省電力公司擁有的非獨立電廠調度上的矛盾,發電量的多少及上網電價的高低成為爭議的焦點。1985年以后建設的獨立電廠大部分資金是用貸款建設的,肩負著歸還銀行本息的重任。經營壓力迫使他們更有動力放大自己的聲音。


 

國家電力公司內部感到壓力重重。一位時任副總經理說,獨立電廠與網內電廠為了實現各自的利益爭相多發多供,特別在買方市場情況下,市場容量受到限制,“僧多粥少”,廠網矛盾更難協調,盡管國電一再強調“三公”調度,但獨立發電廠與電網直屬電廠之間的公平競爭仍難以實現。


 

學界對電價問題也多有議論。電價是導致電力大用戶不滿的直接原因。學者則認為應該從頭理順電價形成機制,擠掉電力行業中的水分。


 

廠網分開的呼聲漸成輿論主流。


 

安徽能源投資集團公司的一位負責人曾公開提議,在全國性大公司中,只有國家電力公司一家沒有切分,中國電信的一分為四是很好的借鑒。


 

原國家電力公司副總經理汪恕誠被廣泛認為是一位“明白人”。他意識到必須建立市場來回應社會上對調度不公和電價過高的批評。


 

數次出國考察后,他提出,已有很多國家都實行了電力競價上網機制。


 

盡管略顯生澀,他曾盡力描述他理解的市場:有的國家發電公司一小時一報價,有的半小時一報價,電網從低電價開始吸納收購電力。通過電力競價上網機制,將迫使電力企業加強管理,降低成本,必然導致電價的下降。


 

他的建議是,可以考慮把省電力公司所屬的發電廠分設為幾個獨立發電公司。


 

他說,隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立,幾乎所有的單位都要面臨改革的挑戰。


 

此時,電力改革的部分壓力來自最高層。中央已決心推動壟斷行業改革,包括電信、電力民航和鐵路行業。為此,中央專門成立了壟斷行業改革小組,組長由國務院主要領導出任。


 

身處焦點中的國家電力公司隨后公布了“四步走”改革步驟,改革取向為經營全國電網的公司制企業,控制和運營電網。


 

第一步是成立國家電力公司,撤銷電力部;第二步是公司系統實體化,改組省級電力公司,廠網分開試點,組建一批獨立發電公司;第三步是全面實現廠網分開和發電市場的完全競爭;第四步是逐步放開配電和銷售環節,實現電力市場的全面競爭。


 

1998年8月26日,國家電力公司向國家經貿委上報了《實行網廠分開建立發電側電力市場的實施方案框架(試行)》并獲得通過。隨后,“廠網分開、競價上網”試點在上海、浙江、山東、遼寧、吉林和黑龍江開始推行。


 

其中“廠網分開”四個字最早是汪恕誠提出,并為當時主管部門接受。


 

1998年12月24日,國務院辦公廳轉發了國家經貿委《關于深化電力工業體制改革有關問題意見》的通知,選擇遼寧、吉林、黑龍江、上海、浙江、山東六?。ㄊ校┰圏c地區實行“廠網分開、競價上網”。大家都意識到要把一個實行了許多年卻不能適應變化的、短缺經濟下的電力體制改造成由市場配置資源的電力體制。


 

這六個省市電力供應充裕,網架相對完備,自然被認為是試點的好選擇。在中國電力行業市場化的數十年間,華東與東北一直是改革試點的首選。


 

2000年,山東、上海、浙江的發電側電力市場相繼投入商業化運行。


 

山東的思路是在競價上網初期實現有限競爭,并實行最高限價,建立以單一電價或兩部制電價為核心,輔以輔助服務補償電價的上網電價體系。


 

浙江經過反復對比一些模式后,設計了單一購買+價差合約的競價模式。上海的模式是,競價電量分期貨和現貨交易兩部分。期貨分年度安排,現貨分時安排,按電力平衡狀況逐日發布。存量部分基本保證,增量部分加大改革力度。


 

如何評價改革試點的成效?各界對此分歧巨大,至今亦是如此。


 

獨立發電公司提出了激烈的批評意見,認為對“廠網分開”的理解出了巨大問題。


 

真正的“廠網分開”應該是電網與其所屬電廠實質上分開,而不是形式上分開。如果電網公司繼續持有分離出來的發電公司的股份甚至絕對控股該發電公司,發電市場因此也就依然實現不了公平競爭。實行“廠網分開”最為關鍵的一點就是割斷電網和電廠之間的資本紐帶。然而,當時所有的廠網分開的試點實踐都沒有做到這一點。


 

由誰來推行“廠網分開,競價上網”的改革,也存在很多異議。這被認為是此次改革能否公正進行的關鍵所在。


 

當時許多不同的部門和機構都在以不同的方式推行“廠網分開,競價上網”。國家經貿委提出了實現“廠網分開”的初步意見和期限;國家電力公司在數省、市開展了“廠網分開”的試點工作;不少省、市政府的電力管理部門已經出臺了關于“廠網分開,競價上網”的試行方案;許多網省電力公司也有自己的設想和草案。


 

那么,究竟由誰來推動與把握這次改革最為合適呢?獨立發電公司認為,應該由中央政府的電力管理部門,即國家經貿委來擔當這一重要使命。主要理由有二:其一,行業管理體制改革本身就是一項政府行為,是行業管理者的職責。行業管理體制改革不能簡單地以行政區劃為單位來進行,需由國家一級的管理部門來統一策劃和實施。其二,中央政府管理部門的地位決定了它在改革中的公正立場。由于它只是市場的管理者而不是從業者,不直接涉及自身的利益,其制訂的目標就相對公平合理。


 

2000年上半年,由原國家經貿委、國家計委聯合組成的“‘廠網分開、競價上網’試點工作小組”經過詳細調查后認為,試點“沒能取得令人滿意的效果,也沒有取得可以在其他省份推廣的成功經驗”。


 

國務院發展研究中心認可這一結論。他們的研究報告將試點失敗的原因歸結為以下三點:


 

第一,廠網公司沒有在產權關系上徹底分開,各省市電力公司既有電網公司又有發電公司,在與獨立發電企業共同競價上網的過程中,很難在制度上做到公平、公正、公開。


 

第二,試點中的競價模式不能真正反映成本。但如果加大競價比例,具有還本付息壓力的先進機組在與即將淘汰的老機組競爭時,又會處于不利的競爭地位。還有,地方政府過去對一些外商投資電廠電價及投資回報率承諾等問題,導致市場參與的積極性大打折扣。


 

第三,由于沒有實現真正意義上的“政企分開”,撤銷省市一級電力局的工作進展緩慢,因而難以建立規范的市場競爭秩序。


 

進入2000年后,輿論對國家電力公司的批評升級,此時二灘棄水的效應持續發酵。


 

國家電力公司在六省市試行競價上網的同時,1998年7月,二灘水電站第一臺機組開始發電。


 

二灘水電站在當時是國內最大的水電項目,而且使用世界銀行的貸款,“再小的事也是大事”。由于其資本金過低,還本付息電價就比一般電廠要高,西南地區電力嚴重過剩,而且重慶從四川劃分出去,原有的送出計劃沒有執行,一系列問題導致了二灘電站愈演愈烈的棄水。輿論的矛頭指向了電力行業的壁壘,即國家電力公司的獨家壟斷。


 

新華社記者就此事寫的內參被遞上高層,引起了國家領導人的重視。


 

1999年4月19日,江澤民到四川西昌觀看衛星發射,活動結束后再次到二灘水電站考察,獲悉二灘投產就面臨虧損,對這一情況極為重視?;氐奖本┖?,他把時任國家計委主任曾培炎找去,問他:“現在一邊用煤發電,一邊卻建好了水電站把水白白放掉,這種做法不可理解,世界上有哪個國家會這樣做?”曾培炎解釋說,二灘水電站的電送不出去,既有電網瓶頸的問題,也有電力體制上的原因。當時,西部地區電力負荷低,大型電站電力地方難以消納,而各省電網互為獨立,都愿意先用本省的電。江澤民聽了以后說,你們要想辦法解決二灘電力送出問題,現行電力體制必須進行改革。


 

曾培炎在《西部大開發回顧》專著中說:“由此,二灘棄水成為加快西部電力向外輸送與改革電力體制的重要動因。”


 

《瞭望新聞周刊》2000年第24期刊文《二灘水電站為何陷入困境》說,此時中國的電力行業從本質上說是標準的高度壟斷行業,單一企業全面控制著電力調度、電量分配、電力銷售、電費結算等權力,在電力供不應求的市場環境下,網外獨立發電廠的電力電量銷售順利,體制矛盾不突出;但隨著電力供應的緩解和買方市場的出現,體制矛盾逐漸激化。二灘的困境就是這種體制矛盾的典型體現。


 

此時國家電力公司給中央領導遞送報告,解釋二灘棄水,“影響二灘水電多發,關鍵是用電市場需求不足”。報告稱,近年來,四川、重慶增加200萬千瓦裝機,對改變電力結構有好處。1999年四川的電力裝機利用小時數為3200小時,重慶為4161小時。由于攀枝花鋼鐵下馬,二灘至攀枝花的一回500千伏輸電線路未上,減少了500萬千瓦負荷。二灘公司與重慶市和四川省電力公司有合同,規定二灘發電機組不少于電網平均利用小時數,1999年實際為3131小時。二灘臨時上網電價為每千瓦時0.185元,正式價為每千瓦時0.3元,用戶售電價為每千瓦時0.46元,比平均電價高0.13元。四川、重慶已停發電20萬千瓦,讓給二灘。目前發電不足主要是通貨膨脹,用電負荷不足。


 

2月末,新華社記者采寫了一篇內參,反映二灘等西南水電賣出困難。朱镕基批轉給曾培炎和王春正、段應碧進行研究。


 

2000年6月13日朱镕基對《二灘水電站有關情況》的批示:“二灘電站大量棄水,并不是由于電價高(發電成本低,由于投資貸款利息高,導致還本電價高),因核定電價0.31元/度,實際上網電價只執行0.18元/度,這樣便宜也不讓發,1998年棄水電量15億度,1999年棄水81億度,今年可能棄水120億度。造成如此大的浪費,主要是電力體制改革滯后,必須改變省為實體的現狀,實行跨區設公司,廠網分開,競價上網,多發水電,限制火電,關停小電廠,這樣每年可能節約發電成本以百億元計。” 這一批語同時轉給了江澤民參閱。


 

這段話后來收錄在《朱镕基講話實錄》第三卷,文章的標題為“電力體制必須改革”。


 

四川省委負責人于2000年7月份給朱镕基寫了一封信,信中寫到:“……最近對二灘電站投產和能力發揮不足,各方議論較多,我認為應有一個客觀分析,這么大的機組投產,有一個消化過程(全世界都一樣),再加上重慶劃出后,原分配給重慶的用電量是三分之二,現在用電不到三分之一……四川的水電資源要在全國統一的電力市場上平衡才能實現資源的合理配置……”


 

對于二灘引發的問題,清華大學教授胡鞍鋼提出建議,由國家綜合部門(計委、國務院體改辦)負責制訂電力體制改革方案和實施步驟;改革的核心應打破國家電力公司壟斷電力市場的格局,建立公平競爭、公正競爭、公開競爭的統一市場格局。


 

胡鞍鋼當時是二灘棄水事件的積極發聲者。


 

2000年4月,朱镕基曾對他在《中國國情分析研究報告》上發表的《西部大開發的三大原則:二灘水電項目嚴重虧損的報告》做出批示,并被當日的國務院《每日要聞》摘錄。文中提出,在處理二灘問題上,中央要有權威,說話要能算數,要有調控手段;從治本的角度來看,核心是要打破國家電力公司獨家壟斷電力市場的格局,加速中國電力體制的改革等。


 

《人民日報》記者也連續在新華社內部參考資料上發表了三篇文章,轉寫原中國投資協會能源發展研究中心副理事長陳望祥關于電力工業改革的觀點。


 

李鵬在上面寫了一段注語:“目前國家電力公司進行的內部改革,應予以支持,努力實施政企分開、獨立法人、全國聯網、競價上網等措施。”


 

此后的2001年4月10日,李鵬來浙江省電力公司進行考察并聽取了省電力公司的匯報,詳細了解了浙江“廠網分開,競價上網”試點的發電市場的建設、電價競爭、電力交易及實際運營情況,為完善和修改電力法做調查研究。


 

 “二灘棄水”的集中且持續爆發將電力行業的矛盾徹底暴露。國家電力公司主導的“廠網分開、競價上網”試點未能平息獨立發電公司和學界對獨家壟斷和公平調度的憂慮。改革成為必須。


 

2000年5月5日,《經濟學消息報》發表了一篇題為“令人沮喪的電力改革”的文章,作者署名為王駿,是國家計委基礎產業司電力處處長。這篇文章的結論是,傳統的一體化壟斷經營的電力工業已不能適應經濟市場化的進程。


 

這篇文章影響極其重大,王駿日后曾回憶說:“當時說高層領導也看了我的文章。”


 

他分析說:“當時電力體制已經影響到國民經濟了,國民經濟處于很困難的時候,出口下降,國內需求降低,國家需要拉動經濟,但發現配置資源的體制不好使,電力行業的計劃經濟做法在這種情況下玩不轉了。”


 

國家計委基礎產業司原司長宋密撰文稱,鑒于國家電力公司目前的地位,不宜由國家電力公司為主組織研究我國的電力體制改革問題,以免形成自己改自己的保護性政策,不利于電力行業的公平競爭。


 

6月中旬,國務院三峽工程建設委員會召開第九次全體會議,國務院領導主持會議。會議的其中一個議題是研究由國家計委起草的三峽電力分配方案。國務院領導一聽說要匯報三峽電力分配方案馬上就說,這會不開了,方案也不談了,電力體制不改革,三峽的電沒人要,分不出去,現在開會說這個沒有用。國務院領導說,電力行業以“省為實體”的改革已走樣為"省為壁壘",電力資源優化配置出現很大障礙,必須重新審視。中央領導說電力要打破壟斷,引入競爭,要搞電力體制改革,國務院現在決定了,由國家計委牽頭,研究提出電力體制改革方案,報國務院審批。此后,國務院領導宣布散會。


 

此時,廣東的廠網徹底分開改革已經接近完成。來自地方的先行先試給國家電力公司帶來極大的壓力。


 

2000年11月,國務院辦公廳發出《國務院辦公廳關于電力工業體制改革有關問題的通知》,對電力體制改革試點內容作必要的調整。核心內容是:⑴電力體制改革工作由國家計委牽頭。地方各級政府不再相應設置電力體制改革領導機構,也不得自行制訂或出臺本地區電力體制改革方案。⑵除遼寧、吉林、黑龍江、上海、浙江、山東6省市外,其余各省一律暫停執行地方政府或電力企業自行制訂、實施的“競價上網”發電調度方式。有關省為實體的試點范圍暫不擴大,尚未進行的一律暫停。


 

這份文件口氣嚴厲,否定了經貿委和國家電力公司的改革方案。改革主導權從國家電力公司轉移至國家計委。輿論評論說:“電力體制改革邁出實質性步伐。”


 

對改革方案的爭論開始走上舞臺。


 

首先是改革理念上的爭論。


 

改革設計者認為,中國電力工業應該向西方學。從電改和對外開放的角度來看,這也沒大問題,“把它拷貝過來我們的效率會高很多”。


 

另一種觀點是,國家之間存在差異,沒有現存的模式可以套用,也沒有普遍適用成熟模式。要根據自己國情(政治結構、社會制度、經濟發展階段、能源資源稟賦、電力發展階段和任務、法治環境和游戲規則的完備程度等條件)來孕育自己的改革方案。


 

另一個爭論是改革思路,電力行業是否能夠全面引入競爭?


 

電力專家認為,當時的電力供應僅是低水平平衡,裝機容量不足、設備不足、電網不足, 資金技術短缺。如果引入競爭,將不利于鼓勵目前不成熟的新能源發展,不利于國家的能源政策方向。如果完全引入競爭,將會導致電力短缺。


 

學者則認為,沒有任何一個經濟問題不可以用競爭的方法解決,沒有任何一個壟斷部門愿意自己退出壟斷。部分經濟學家在爭論中表示,在市場經濟條件下,所有的壟斷“都是壞的”,電力體制改革的實質,并非是壟斷或者競爭,而是政府和市場的關系,即:究竟應該以計劃經濟的延伸為基礎,由政府參與其中,還是政府或政府的工具退出市場?


 

對方案本身的爭論就更為激烈。


 

為了制定改革方案,或者反映對其改革的不同理解,各方面都多次派出考察團前往國外考察,主要的考察國家是英國、美國、巴西、澳大利亞、日本以及北歐、法國等。


 

考察對象大同小異,但觀感及結論大相徑庭。


 

電改小組21人考察團去英國和北歐、美國考察了幾個電力改革成功的樣本。操刀者基本確定,要打破壟斷,應該學習英國模式,因為英國在改革前與中國類似,存在一個龐大的垂直一體化企業,改革后在除輸電環節外的所有環節都實現了競爭。這契合改革執行者對改革藍圖的想象。


 

英國電力體制改革前,與國家電力公司類似的公用事業機構是中央發電管理局。英國的改革首先將中央發電管理局一分為四,分別為英國國家電網公司、英國國家電力公司、英國電能公司和核電公司。英國國家電網公司負責電網的運行與管理,英國國家電力公司和英國電能公司負責經營非核電發電項目,核電公司負責經營核電站。配電系統在改革后,被劃分為12個地方性配電區,逐步出售給地方性的電力公司及一些國外電力公司,經營配電及供電業務。吸引改革執行者的是,在發電、輸電、配電三個環節中,除輸電仍由英國國家電網公司壟斷外,其他部分均已放開。這些舉措的引入,將一舉打破國家電力公司的一體化壟斷。


 

國家電力公司方面也組織了數次考察,有的是以考察電力市場的名義,有的是以考察電價的名義。影響較大的考察團由國家電力公司副總經理謝松林擔任團長,時任全國人大財經委副主任姚振炎擔任顧問,一行七人。


 

其中一位團員回憶:“中央領導擔心改革影響電力工業的發展,希望我們去外國看一看國外究竟怎么搞的,想想中國應該怎么干。”


 

考察團考察了日本、美國、英國、法國、比利時、歐盟、香港七個國家和地區。加州當時處于能源危機當中,國內尤其擔心改革可能會改出問題來。面對遠道而來的客人提出的很多問題,焦頭爛額的加州能源官員尚未能給出一個準確的答案。


 

考察團后來寫了一份考察報告,這一報告直接送到了中央領導手中,領導將報告轉給中央政治局所有的委員和常委。


 

報告的核心內容是:第一,市場化改革方向是對的,走打破壟斷、引入競爭的道路是正確的,這有利于電力工業發展;第二,改革不能私有化,也不能破碎化;第三,廠、網要分開;第四,要認清改革的目的,改革的目的不是降低電價,這階段改革的目的主要是促進發展。對于廠和網怎么分割則沒提具體的意見。


 

是否保留一張網則是爭論焦點中的焦點。


 

電力行業的觀點是電網不能碎片化。


 

電力體制改革小組副組長張國寶日后回憶說:“電力改革碰到了很大的阻力,電力部門和其他部門的一些同志對廠網分開,還要拆分電網覺得挺心疼,難以接受。”


 

參與電價考察團的成員說:“對于電網,當時也有兩種意見,一個意見是當時已經形成了六大網,贊成分開為六大網,我們是不太贊成分成六大網,因為當時還處于發展中間,需要統一規劃,那么究竟怎么分,我們還是覺得這個電網不能分得太散。”


 

支持國家電力公司的知名教授劉紀鵬認為,反壟斷不能與全國聯網相對立;全國聯網需要一個實實在在的國家電網公司。電力壟斷源頭在于審批制度,電力反壟斷的重要內容是摒棄舊的行政審批制度;改革舊的行政審批制是當前電力改革反壟斷的重中之重。


 

國家計委的意見是在原已形成的大區電網結構的基礎上組建區域電網,以徹底打破省間壁壘,以鄰為壑。其思路先是按照國家電力資源優化配置和“西電東送”的格局,組建東北、北方、長江和南方四大電網公司。


 

這一思路與電力行業普遍要求的“不能碎片化”沖突。此后有所調整,考慮同時設立國家電網公司,以及華北(含山東)、東北(含內蒙古東)、西北(含新疆)、華東(含福建)、華中(含川渝,代管西藏)和南方(含海南)六個區域電網公司,國家電網公司和各區域電網公司分別在國家計劃中實行單列。同時規定,國網公司由國務院授權為六大區域電網公司的出資人代表,當條件具備時,將西北與華北、華中與華東合并,最終形成四大電網公司,并實現全國聯網。這一方案與國家電力公司“1+6方案”的顯著區別在于,前者的六大區域公司亦在國家計劃單列,業界認為是“虛一實六”。


 

劉紀鵬日后說,表面上國家計委主導的電改小組同意暫時保留國家電網公司,但無論從本質上還是目標模式上,都是要推行“0+4”方案。既要求國網公司承擔六個區域電網公司的出資人代表,承擔資產保值增值責任,又讓六家電網公司分別在國家計劃單列,世界上沒有這樣被架空的出資人。


 

后來公開的信息顯示,高層也有不同看法,有主張“一張網”的,也有主張“多張網”的。這成了最后階段的核心分歧是:到底全國是“一張網”還是“多張網”?雙方僵持不下。


 

張國寶接受《南方能源觀察》采訪時回憶說,江澤民直接打電話給曾培炎,親自過問電力體制改革為什么到現在還沒有改成,到底有什么阻力,分歧在哪里。曾培炎同志如實報告了電力體制改革設計方案中的一些意見,實際上最后就集中到“一張網”還是“多張網”的問題上了。江澤民聽了以后,說了一句英語“compromise”,大概的意思是要把這兩種意見再協調一下。


 

協調統一各種意見,包括高層領導意見的結果是設立國家電網和南方電網,區域電網中僅南方電網在國家計劃實行單列。


 

2002年2月10日,5號文印發。電力體制改革進入實施階段。


 

國家電力公司剩余的歲月主要負責拆分具體方案。建立區域市場的任務交給了新成立的國家電監會。


 

對于發電資產的重組,5號文提出華能集團直接改組為獨立發電企業,其余發電資產通過重組形成三至四個各擁有4000萬千瓦左右裝機容量的全國性發電企業。


 

在組建4家還是5家發電集團上,國家電力公司選擇了后者。理由是,5家有利于競爭,也有利于分配干部。當時國家電力公司剛好擁有5家規模較大的發電上市公司,分別是華能國際、大唐發電、華電國際、龍源電力和中國電力國際。五大發電集團正是以5家上市公司的基礎組建,分別定名為華能集團、大唐集團、華電集團、龍源集團以及中國電力投資集團。后來在龍源集團籌備組組長周大兵的要求下,龍源集團改名為國電集團。


 

2002年12月29日,11家新組建的電力企業揭牌。2003年3月,國家電監會成立。


 

拆分容易,市場難建,即便人人思變,并對改革抱有巨大的熱情。


 

一系列挑戰即將到來。比如新生的電監會是否有能力執行改革,供需偏緊時市場如何建設,最高層推進改革的決心是否持續。


 

國家電監會成立后的第一次辦公會的第一項議題就是分析和研究電力供需形勢。


 

此時,缺電突然到來,供需形勢不可思議般急轉直下。兩年前,電力行業對電力過剩和煤炭過剩心有余悸。事實證明,改革推動者完美地把握了2000年前后這一寶貴的改革窗口期。


 

缺電的現象已經相當明顯。2003年4月16日的辦公會上,電監會領導層的結論是,隨著經濟社會快速發展,某些地區出現了電力供應緊張,總體上表現為區域性、結構性和季節性,估計不會出現大面積持續缺電的情況,但局部缺電已成定局。


 

國家電力公司考察團在英國時,曾問英國方面一個問題,改革后如果出現缺電應該由誰負責?英國的電力同行認為不是問題,市場會應對。


 

同一個問題,在中國,答案則完全不一樣。


 

電監會研究缺電問題的背景是,兩天前的國務院第四次常務會議曾專門研究過當時的電力供需形勢。此時還被寄予厚望的電監會被要求應對好這一問題。


 

隨后的夏天,22省市拉閘限電。中電聯對部分電力企業實地調研發現,一些電廠煤炭儲存只夠2—3天,甚至只夠1天。主管部門聽到匯報,感到不可思議,怎么一下子就缺電了呢,市場還怎么搞。


 

很快,部分電力行業人士對在電力緊缺情況下進行電力改革和市場建設提出了質疑,認為在電力緊缺情況下進行市場化競爭,并不能實現資源優化配置,實現電價降低,反而還會導致電價上漲。


 

樂觀者認為無需擔心,應堅持市場化的道路。其中的激烈者認為,出現電力緊缺恰恰是改革不到位造成的。電力增長速度趕不上需求增長,是由于目前計劃主導的電力發展方式所造成的。一些建立了市場機制的壟斷行業,不僅都得到了發展,甚至還出現了供大于求的狀況,如供水、煤氣等公用事業。


 

在此前,負責電力規劃和項目審批的國家計委從1998年開始暫緩火力發電廠的審批,并在2000年的5年規劃中預計,未來的電力需求年增長率不會超過7%。但從2002年開始,中國的電力需求每年以兩位數的速度增長。2003年,這一數字是15%,為預測速度的兩倍多。計劃和現實數字的差距,累積成為現實的電力缺口。


 

面對新的供需局面以及自身成立的使命,電監會系統提出了新的認識,“缺電的環境中也可以搞市場”。這一認識得到國外電力市場專家的支持。在一次專家云集的研討會上,外國專家舉例阿根廷作為榜樣,其在缺電情況下順利推行了電力市場化改革,建立電力市場。一家咨詢公司總裁說:“在電力短缺的情況下,也有可能實現電力市場的良好運行。”


 

經過調研,國家電監會選擇東北和華東作為區域電力市場試點,分別有兩位副主席聯系。2003年6月,國家電監會相繼印發《關于建立東北區域電力市場的意見》和《關于開展華東電力市場試點工作的通知》,全面啟動東北和華東區域電力市場建設。國家電監會判斷東北的進展會更快。


 

半年后的2004年1月15日,東北區域電力市場開始模擬運行。模擬運行期分成兩個時間段,2004年1月到4月份,采用的是“單一過渡式電價、有限電量競爭”,6月之后,則采用“兩部制電價,全電量交易”。模擬運行對比的結論是兩部制電價更適合東北的情況。另一個重要原因則是國家發改委價格司傾向兩部制。


 

價格司的理由是,為了在廠網分開時期,引導和鼓勵電力投資,為電力企業提供部分固定的收入保障,有利于電價機制改革的平穩過渡。


 

更重要的是,推動市場建設的主事者非常明白,電力體制改革的方方面面都需要價格主管部門配合和支持,否則邁不開步伐。


 

電網公司擔心全電量競爭情況下,如果購電價格上漲過大,會導致電網公司虧損。全電量競價對電網的安全校核也構成了新的挑戰。


 

發電企業始終認為,“兩部制電價、全電量競爭”對電量、電價的影響已經達到了極致。


 

2004年12月3日,東北區域電力市場試點工作領導小組第四次會議在北京召開。柴松岳指示,東北區域電力市場要盡快進入實質性運行。十天后,東北區域電力市場正式啟動。


 

試運行近兩年后,陸續顯現的問題累積至爆發。


 

煤炭價格持續高漲,而且大家判斷煤價上漲的可能是長期的,然而發電企業明顯感受到市場競價帶來的經營風險。


 

面對市場的風險,整體缺電的環境讓發電企業看到了機會。


 

2006年3月下旬的一個周末,東北電力市場開始第二次年度競價,也是其最后一次組織競價。此番競價后,平衡賬戶共計虧空34.36億元。


 

如何疏導這一筆虧空,直接引爆了區域市場與省為實體之間的不可調和矛盾。區域產生的虧空如何在三省分配,誰漲多誰漲少,是一個具體難題,因為中國的電價體系是分省核定。此時的三省政府立場統一且堅定,不贊成在銷售電價中疏導,因為不利于工業生產和經濟發展。中央層面則無人定奪。


 

2006年5月,東北區域電力市場暫停。同時戛然而止的還有華東區域電力市場試點工作。


 

華東電力市場此時尚未轉入試運行。華東市場定位為全華東電網區域的日前市場,全電量上網競價、部分電量結算。其節點電價這一模式有別于此前其他的電力市場試點。2006年4月和12月,華東分別進行了三天和七天的正式調電運行。共計10天的正式調電后,沒有總結及指示,華東區域電力市場無疾而終。華東市場的精妙設計和嘗試現貨市場,均是迄今國內走得最遠的電力市場化嘗試。


 

兩輪試驗過后,在省為實體的體制之下,地方政府大膽表露了對建設跨省的區域電力市場的反對態度。


 

區域市場試驗的中止讓改革理想回落至現實——沒有強大的政治推動和改革勇氣,對既有秩序進行顛覆,推行新秩序幾無可能。


 

省為實體的基本國情決定了必須充分依靠地方政府辦電和管電。由于在財稅體制、社會管理體制,特別是行政責任體制都是以省為實體的情況下,各省政府對本省的電力供應和需求,比任何一級政府都要更關心,省內銷售電價也由省政府審批——省間送電的矛盾與此密切相關。


 

由于政治體制格局的現實制約,地方政府完全退出經濟領導責任還需要有一個過程。


 

在省級政府眼中,自己才是保證供電安全的政府責任主體,區域市場不可能為省級市場缺電負責。一個區域內各省的經濟、社會發展極不平衡,電價的承受能力有限,而且千差萬別。


 

由東北三省對分攤虧空的堅定排斥可見,如果只追求粗暴地建立統一的區域發展模式和市場交易模式,就會加劇各地區電力發展的不平衡。


 

“在電力市場化中,決心和判斷力遠比技術重要”,這句話成為華東電力專家總結的最核心經驗。推進電力市場化改革的關鍵,既在電力行業內,也在電力行業以外。


 

區域市場折戟后,推進改革的路徑選在直購電。


 

2007年,國家電監會在上海召開電力市場建設工作座談會,業內稱之為“上海會議”。時任國家電監會副主席史玉波對電力市場建設的總結再次激發地方政府和各級電力監管機構的市場建設熱情,各個區域都從各自實際出發選擇起步模式。


 

一年以后,金融海嘯蔓延,中國經濟增速明顯回落。經濟增長乏力為電監會推廣直購電提供了很好的時機。


 

直購電成為改革新的突破口,取代區域市場試點成為改革者的主導選擇。電監會系統大部分人士的觀點是,相對于廠網分開、競價上網改革,大用戶直購電改革涉及的面相對較少,操作難度相對較小,操作條件基本具備,應先行一步。


 

當年6月,華北電監局出臺《內蒙古電網電力多邊交易市場方案》,內蒙古西部電網形成多個買方和多個賣方共同參與的直購電市場。經過國家發改委多番叫停,地方多次重啟,存活至今的內蒙多邊交易是唯一有實質進展的市場試點。


 

2009年2月,工信部等聯合下發了《關于開展電解鋁企業直購電試點工作的通知》,確定了 15家電解鋁企業開展直購電試點工作。同月,國家發展改革委等聯合下發了《關于清理優惠電價有關問題的通知》,在要求取消各地自行出臺的優惠電價的同時,積極部署、穩妥地推進大用戶直購電試點工作。


4月,工信部下發了《關于工業企業參與大用戶直購電試點有關問題的通知》,規定了參與大用戶直購電試點工業企業的基本條件。6月,國家電監會等聯合下發了《關于完善電力用戶與發電企業直接交易試點工作有關問題的通知》,在刺激經濟恢復和增長的背景下,對市場準入條件、試點主要內容、計量與結算等問題作了進一步的明確。


11 月,國家電監會下發了《電力用戶與發電企業直接交易試點基本規則(試行)》。2009 年10月和12月,國家電監會、國家發改委、國家能源局三部委先后聯合批復了遼寧撫順鋁廠與華能伊敏發電公司、安徽銅陵有色公司與國投宣城發電公司開展直接交易試點。


 

文件不斷印發,現實進展不盡如人意——批復試點的省份少,批準參加的用戶少。


 

2010年,獲得批復實施僅為三省,分別為遼寧、安徽、福建??偟闹苯咏灰纂娏繛?2.9億千瓦時,不到三省全社會用電量的千分之二。2010年下半年之后,直購電再度陷于停滯。負責此事的一位官員回憶說,實際推進過程困難重重、舉步維艱。問題癥結究竟在哪也沒有共識。


 

對大用戶直購的擔憂主要是擔心地方政府借大用戶直接交易之名搞變相電價優惠,一項本應是市場化改革舉措淪為鼓勵高耗能企業發展的措施,影響節能減排政策的落實。定向優惠更會造成不同地區的同類型企業的不平等競爭,也會擠壓中小用戶的利益。


 

事實上,直到今日,部分地方政府依然習慣于以行政的手段解決問題,未能嚴格遵守市場規則,直接指定交易對象、電量和價格,搞指定交易,搞拉郎配。


 

發電企業則擔心大用戶直接交易會降低發電企業上網電價,增加發電企業生產經營壓力。電網企業則擔心獨立輸配電價缺位的情況下推廣直購電將會進一步扭曲本已復雜的電價體系,打破目前的交叉補貼格局。


 

在電荒盤踞多年的現實中,電力企業擁有足夠的籌碼,無意參與直購電。


 

十余年間,中央主管部門主導和推行的電力改革被業界廣泛認為效果不佳,要么停滯不前,要么無疾而終。


 

初衷是打破省為實體的第二輪電力體制改革遲遲未能突破省為實體的強大鉗制,恰逢連續缺電的時運,在現行央地關系劃定的范圍中來回打圈,始終逃脫不了其強大的向心力,舉步維艱,未能走遠。


明日待續


 
爱游戏