電改激蕩30年(上):省為實體的啟幕與是非

發布時間:2018-04-02 10:17:26 點擊次數:0

 

從今天起,eo將連載《南方能源觀察》1月刊封面《電改激蕩30年:1987—2017三輪電改邏輯》,文章較長,建議收藏觀看!

eo記者 文華維 發自北京、上海

南方能源觀察
 

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 “有的人飽含理想,有的人看重利益,幸好他們都愿意協調平衡。”


 

應該怎么描述過去30年的三輪電力體制改革,是一個極難回答的問題,直到這一中肯回答的出現。這兩種力量的博弈構成了令人動容的改革歷程。


 

過去30年,中央政府、地方政府、電網企業和發電企業構成了博弈的四方力量。在這動態的博弈中,有時候中央政府與地方政府立場更接近,有時候電網企業與發電企業手足情深,“分開不分家”,有時候地方政府和電力企業更愿結盟,有的時候中央政府和電力企業都對地方的部分作為感到擔憂。


 

這一路的軌跡,時而停滯混亂、撲朔迷離,時而激進兇猛、浩浩蕩蕩。在當時或者當前,人們會容易感到焦慮或者振奮,但在漫長的歷史中,這只是合理的演進罷了,或是偶然,或是必然。


 

有時,遠離了紛亂的現場,穿過歷史反而看到更清晰的畫面。比如,時至今日,業界對“省為實體”多有質疑,但它第一次從體制上調整了電力行業中的央地關系,并極大地解放了電力行業的生產關系,植入市場化的基因。又比如,輿論對“國家電力公司”充斥負面觀感,但正是那時候,它首次提煉出“廠網分開、競價上網”的改革思路。真實的實踐和鮮活的個體,也應是構成這30年歷史的元素?;蛘咧荒芾斫鉃?,這是歷史對我們開的其中一個玩笑。


 

回頭看三十年前,來路已經顯得陌生,但正是它持續地證明,一些事一些人曾經或正在,努力地推動這個行業頑強地適應其所處的時代。


 

電力改革比想象中要艱難,而變化比預想的要快。


上篇

1987:省為實體啟幕

省為實體是第一輪電改的產物,也是第二輪改革的源泉

1987年9月,一連四日。


 

國家計委、經委、水利電力部在北京共同召開“加快電力發展與改革座談會”。這是歷史上管電的三個最重要的部門,分環節負責電力行業的規劃、投資、建設、運行等。


 

“將來這電夠不夠用,基本靠地方、靠省市,靠國家是靠不住了。”


 

坐在主席臺的部委領導告訴臺下30個?。ㄗ灾螀^、市)的廳局長們,電力體制改革要啟動了,要用改革的方法緩和電力供應問題,他們將會擁有更多的資金、更大的權力,也將背負更多的責任。


 

經過此前數年集資辦電的試驗,動及體制的改革已決意邁出。從更大的視野看,這個國家早已開啟了變革的步伐,電力體制改革只是時代宏大敘述的一環。


 

一個月前的8月份,國務院在北戴河召開了數次會議,希望在五年之內把電力的供應緊張基本緩和下來。解決缺電問題,始終是上世紀80年代最重要的議題之一。


 

數次會議之后,形成了幾個路徑,一是劃定電力基數,中央給各省市的電量就只有這么多,地方要用電要發展,只有靠本省規劃。按照此后的說法,這是省為實體,自己對自己負責。


 

提出這些思路的是國家計委副主任黃毅誠,他的另一個身份是電力工業體制改革小組組長。


 

為了推動電力行業發展與改革,中央1986年批準成立了電力工業體制改革工作小組,這是公開信息可見的電力行業首個體制改革議事機構,第一輪真正意義上的電力體制改革由這個機構開始推動。


 

地方承擔更多責任,在當時看來是唯一能解決日漸嚴重的“電荒”的方法——中央錢少了,地方錢多了,地方也要分擔辦電的職責。這一條思路在此后幾十年左右了中國電力工業的走向。


 

20世紀80年代,中央與地方的財政關系發生了重大變化,在全國范圍內普遍實行了各種形式的財政地方承包制,中央財政和地方財政開始“分灶吃飯”。財政包干增加了地方政府擴大收入的動力,很大程度上促進了地方經濟的發展。由于分級承包,地方的財政收入逐年遞增,而中央財政則日漸捉襟見肘。


 

在當時,比較理想的分配是這樣的:國民收入的三分之一歸中央,三分之一歸地方,還有三分之一歸企業。但是中央的財政收入已經達不到三分之一了。在北戴河會議上,有人提出, 1987年已經下降到20%。


 

中央的錢少了,分給水電部用于辦電的錢自然沒法滿足電力建設需要。但是,在中央各個專業部委中,水電部的投資已經是最大的了,一年的投資就是96億元。而其他一些部門,比如機械部、電子部、輕工業部等,一年的投資也就是兩到三個億。


 

但是這依然未能滿足快速增長的投資需求。在北戴河會議上,水電部和計委還在努力跟財政部談,因為當年各個部的投資都在下降,電力部門認為按照當時形勢電力投資不能下降,反而應該增加,但財政部表示無能為力,沒有同意,因為“中央一級財政沒錢”,“沒錢什么事也別想辦”。


 

在此前的職權劃分中,辦電是中央主導的事項。經濟不斷增長,電力需求持續旺盛,辦電的資金卻不能同步增長,電力緊張蔓延,部長家里被停電已不鮮見。


 

當時全國都步入缺電當中,1980年全國缺電400億千瓦時,到了1986年擴大到700億千瓦時,這一數字比當年所有農村地區總用電量還要高120億千瓦時。


 

因為缺電,當年黑龍江用電大戶在枯水期被迫停產3—5個月,大慶油田130臺注水泵,冬天要停60臺,完不成注水任務,以致影響了全國石油產量。強勢的石油部門因此很惱火,“有些意見”。


 

新興的經濟省份廣東則缺電160萬千瓦,僅一年就影響產值250億元,在全國,這一數字達到千億之多。珠三角地區很多企業建成后由于缺電而沒法投產,建成之日就是停產之日,有些項目投產儀式由于有領導參加就實施臨時供電,領導一走,工廠接著就停產,所以有的地方出現兩次投產,地方和企業焦急又無奈。


 

原能源部總工程師、電力規劃專家周小謙說,當時的情況是用電設備容量增長速度太大了,遠高于發電裝機增長速度。


 

電力部早已預見到此種情形。電力部一位年輕領導很早就寫信給中央領導:“大家公認電力工業是突出的薄弱環節,中央也一再要求加快電力工業的建設速度。但結果電力工業的投資比重和投資絕對數一年比一年少,是向下調而不是向上調?,F在電力工業存在兩大問題,一是每年裝機安排少,欠賬越來越多;二是在建項目的規模越來越小,以后的日子如何過呢?現在到了不能耽誤的關鍵時刻了,如果錯過時機,我們將要犯歷史性錯誤。”


 

這封信最后還說:“這不是‘爭投資’的習慣病,而是心所謂危,不敢不言。


 

寫信者日后晉升為國務院領導,為電力體制改革啟動注入強大動力。


 

電力專家姚振炎看得很準:“深層次的原因是電力工業管理體制和投資體制出了毛病,經濟活動是以各省為單位進行組織的,在財政上分灶吃飯,而電力管理是高度集中和壟斷的,就是‘國家出錢,一家辦電,大家用電’的大鍋飯體制。”


 

從1987年開始的第一輪電力體制改革正是試圖在管理體制以及投資體制上同時發力。


 

姚振炎曾長期在電力系統任職,1988年先后出任國家能源投資公司首任總經理、國家開發銀行首任行長、全國人大財經委副主任。


 

一項曾經令人忐忑不安的試驗試圖改變這個局面。


 

龍口原是山東半島較偏僻的地方,電網比較分散,各個縣市普遍缺電。為了解決缺電問題,山東省做了一個規劃建設方案,分散建幾個小電廠。水電部計劃司不贊成這一計劃,建議把煤炭資源集中起來利用,建一個規模較大的電廠。因為龍口有一個煤礦,可以建一個20萬千瓦裝機量的電廠。在當時,一個縣的用電也就是幾千千瓦,20萬千瓦的電廠已經算大廠了。這家電廠可以解決周邊四五個縣未來一段時間的用電問題。龍口這片地方的思想當時已經比較解放,逐漸有了市場經濟的觀念,他們就接受了這一意見,同時提出由中央、山東省以及下面地縣、企業、公社共同投資辦電廠。


 

這是中國第一次嘗試以向縣、市、鄉鎮企業發股票集資的方式合資建設電廠,并和山東電力局組成合營公司董事會進行經營管理。


 

這一在當時沒有任何理論依據的改革試驗措施開始改寫電力工業的局面。


 

集資電廠的管理基本由水電部門負責,地方基本不參與。因為水電部堅持認為地方管電不專業,沒有本事管,希望還是由水電部門來管。這一局面維持了相當長時間才有所改變。


 

地方參與投資后,水電部和計委很好地解決了兩個問題,一是分電,二是分利。因為當時缺電,大家都爭著要電,所以按投資比例分電,這是理所當然的。


 

在第二個問題——分利上后來碰到了大問題。有一些地區電價定得太低,發電廠持續虧損,不僅不能分利,而且每年還要欠債。通遼電廠是一個典型。那時候國家沒有錢,規劃已久的通遼電廠遲遲建不起來,中央電力部門就動員了遼寧、吉林和黑龍江三省參與投資。一開始只有吉林投了,它用電量大??紤]到水電部給的條件比較優厚,分紅比例比較高,后來黑龍江覺得還不錯就跟著投了。遼寧想到通遼電廠建好后也可以分到不少電,最后也投了。


 

但是問題很快出現,當時東北電網的電價特別低,只有四分錢左右,通遼電廠投產后,不但沒看到分紅,而且三個省每年還要往里面填補一共1500萬元的虧損。虧損電廠增多,主管部門意識到新建電廠也不能老是虧損,不然就沒有積極性。如果不解決這個問題,繼續虧損,電力就發展不起來。而另一方面,當時國家要控制物價,電價不可能漲。


 

在當時,漲電價是異常困難的。電力主管部門提出了一個折中的辦法,實行“新電新價”。當時中央發了1985〔72〕號文件,鼓勵合資辦電,解決用電問題,其中很重要一條措施就是實行“新電新價”。


 

但零星的集資辦電未能扭轉局面。缺電的范圍已經由沿海地區和華中地區擴大到內地,長期不缺電的西北電網和西南電網也開始拉閘限電。


 

當時的報紙對缺電影響經濟充滿擔心,民營經濟發達的蘇南出現了一句順口溜:“形勢好不好,看有沒有電”。因為缺電,原紡織部旗下的鄭州第五棉紡廠出口的紗和布僅分別完成73%和65%,廣州紡織系統各廠每周停三開四,僅8月份因停電減產18萬條。北京夜間也輪流拉電,范圍從三環以外擴大到二環路以內。


 

水電部感受到壓力越來越大。1985年,水利電力部黨組曾兩度上書中央。5月31日,水電部黨組寫信給“中央、國務院”,提出“關于根本改革電力工業體制的建議”。12月25日,向中央財經領導小組提交了《關于電力工業當前問題的報告》。水電部感覺到形勢越來越嚴峻,說“冰凍三尺,非一日之寒”,“我們擔心電力不足可能成為今后經濟發展和經濟體制改革中的一個矛盾集中點,如不及早研究安排,恐怕將來很難補救”。“我們認為,這個矛盾應當徹底揭露,不能再拖了。”“喪失了這個時機,貽誤大局,將后悔莫及”。


 

上書的目的是建議加大投入,一是從現在大量的全社會固定投資中調整一部分出來搞電,一年調出幾十億元,壓縮用電投資,增加發電投資。二是適當增加工業用電電價,比如加價兩分錢。只有增加投入,才能改變此前“以電力行業的積累支持其他行業的發展”的做法。


 

水電部算了一筆賬。1961年至1983年,國家對電力行業投資518億元,上繳利稅約1000億元,上繳大于投資482億元。水電部認為,國家把電力工業的利稅當作財政收入的重要支柱,是以短補長,得不償失,電力供應必然越來越不夠。


 

水電部要求國家把電力行業當作企業來看待,做到以電養電,使得電力企業能有合理的利潤收入,維持簡單生產和擴大再生產的能力。三十多年沒變的電價應當隨著物價向上浮動。


 

低電價的影響其實已經開始蔓延。當年,負責為基本建設提供貸款的中國建設銀行通知水電部,在建的國家水火電站項目中,有21個因為“經濟效益不行”,不同意繼續貸款。接到通知的水電部異常驚訝,如按照現行的政策繼續下去,擔心建設銀行會進一步得出結論,全部電站建設的“經濟效益都不行”。


 

貸款機構認為“經濟效益不行”集中暴露了此時國家對電力行業政策中的各種矛盾。水電部隨即向中央求助,請求中央財經領導小組指定一位同志解剖這一問題,以便重新審議有關政策。


 

水電部另一個建議是改變一家辦電的體制,從一家辦電的傳統做法中解脫出來,調動各地區的積極性,做到國家、企業、集體、個人一起上。


 

連番上書后,國家領導人作出批示:“加速電力建設要有一整套新辦法。”他曾說:“我幾乎每天都擔心電要拖經濟發展的后腿,因為我們現在還可能沒有看清今后若干年我國經濟發展的勢頭。


 

1986年5月13日下午,國務院領導召集國家計委、經委、體改委、水電部、機械部、財政部、人民銀行、建設銀行、物價局、物資局等相關部委研究電力工業體制改革問題。


 

會議決定,為了盡快提出電力工業體制改革方案,成立電力工業體制改革小組。組長為國家計委副主任黃毅誠,副組長為國家經委副主任趙維臣、水電部副部長趙慶夫,組員為財政部、人民銀行、建設銀行、體改委生產組、計委燃料動力局、經委能源局、物價局、物資局的相關負責人。


 

經過長時間的討論,基本達成共識,上報的會議紀要最具突破性的建議是將每度工業用電加價兩分錢。


 

經過多年的爭論,價外加價的政策終于有望突破?!独铢i電力日記》曾記載1982年10月4日“黃毅誠比較解放思想,他贊成與國民經濟同步發展。關于資金問題,他同意我提出的每度電征用2分錢作為電力建設資金。這是一個大政策,為電力發展提供了資金”。這是公開資料中,最早關于兩分錢政策建議的記載。


 

此時的華東地區已經試行了加價兩分錢的政策。


 

1983年8月,上海經濟區規劃辦公室主任王林向華東三省一市提議,提高工業電價,征收電力建設基金,解決電力建設基金不足的困難。由于擔心提價影響面大,當時的華東電力系統主要領導持保留態度,有的甚至反對,但王林堅持要推動此事。


 

獲中央財經領導小組原則同意后,中央三省一市和電力部門再次發生了激烈討論。焦點議題是電力建設基金由誰主辦,集資電廠的產權關系和經營管理權限。這不是一筆小錢,五年間大約能籌集30億元,辦電規模達到200萬千瓦。華東電管局希望由其主辦電力建設基金,也擁有集資電廠的產權,負責建設和經營管理集資電廠。


 

地方政府有不同意見,覺得如果不能由地方來支配,如何能保證從本省征收的錢能足額用到本省中呢?如果從本省征收用在別的省份,那堅決不能同意。如果由電力部門來主辦,與目前的獨家辦電有何區別?三省一市不僅要支配這筆錢,還打算一改自1980年形成的慣例,自己負責經營管理集資電廠。電力部門則認為不妥,擔心影響電力工業安全運行。


 

在此次爭論中,王林是一個關鍵人物。出任上海經濟區規劃辦公室主任之前,他已是電力部的老部長,1955年他曾任電力部副部長,文革后1979年調回北京再度出任電力副部長。在電力系統,他說話很有分量。也正是他在中央財經領導小組會議上作匯報,并在國務院領導出訪回國路過上海時匯報工作取得關鍵支持。


 

經過反復爭論后,王林表示,由地方政府征收電力建設基金,集資電廠可由集資主辦單位及三省一市自主經營管理,這有利于減少征收電力建設基金的阻力,有利于調動各地集資辦電的積極性,更有利于電力部門從長期一家辦電的傳統模式中解脫出來。


 

此時電力部門則表示基金可由地方政府管理,但集資電廠應該由電力部門經營管理。王林則建議把集資電廠建設起來再議。這是中國改革開放的重要經驗與智慧:不爭論,先試。


 

王林這一表態影響深遠。如果電力行業有市場化的基因,那么華東地區決定由地方政府征收、使用這兩分錢就是最早的萌芽。


 

兩年以后,集資電廠的管理體制得以明確——這是集資部門和電力部門最為關心的,也是爭論最多的問題。一是,凡是地方集資建設的電廠,自己經營管理,也可以交電力部門代管,任憑自愿。如果委托電力部門代管,應當由雙方簽訂委托協議,切實保障集資單位的權益。二是,凡是由中央電力部與地方合資建設的電廠,原則由電力部門管理,獨立核算,自主經營。


 

產權和經營管理權取得前所未有的突破后,具有相當實力的地方能源投資公司開始誕生。


 

1985年,上海市成立了申能電力開發公司,定位為局級事業單位,由市計委歸口管理,主要任務是行使市政府授予的統籌、融通、管理使用上海市集資辦電資金,管理上海地區電力建設和能源開發投資,以及發行電力建設債券、賣用電權等職責。


 

1985年,安徽省成立了安徽省電力開發總公司。1986年,江蘇省和浙江省分別成立江蘇省電力開發公司和浙江省電力開發公司。中國電力行業第一批新型的獨立發電公司開始形成。這些發電公司比此前零星的合資電廠規模更大,話語權更重。十多年后,他們嘗試站在同一陣營中,天平即向他們這邊傾斜。


 

華東以外,更大一波沖擊接踵而來。


 

全國范圍征收的這兩分錢歸誰所有,再次成為焦點問題。


 

1986年5月,電力工業體制改革小組專題研究了改革的三種方案。一是由水電部負責,然后由幾個大電網層層包下去,再給地方若干政策,調動地方積極性;第二種是分省負責,先在華東、山東等電網試點;第三種是體制不變,收支兩條線。


 

此時的傾向已經逐漸明顯,因為改革同時研究另一個問題,希望以省局為經濟實體,加大省局的權力,縮小區域網局的權力。


 

對于兩分錢具體執行,改革小組提供了兩個方案:一種辦法是采取華東三省一市做法,每度工業用電征收兩分錢,各方面比較能接受,影響也不大;另一種辦法是在調電價中,從調價幅度中拿出兩分錢,按電量多少分配至各省市作為辦電基金,免征稅收。


 

形勢的走向正逐步脫離水電部的可控范圍。


 

價外加價的醞釀階段,水電部的意見希望是統一交給自己支配,但方向即將明朗之時,水電部意識到籌集的基金很有可能不歸其使用。無論上述方案一還是方案二,國家計委以及國家經委都傾向這一筆錢交由地方政府主導。這兩個部門在宏觀經濟事務中擁有最重要的建議權。


 

“為了把辦電責任交給地方,防止價外加價出現阻力,后來比較一致的意見是兩分錢的電力建設基金交給地方。”原電力部法規司副司長朱成章說。


 

這的確是一個較穩妥的辦法,只有收歸地方,地方才會積極支持,不然他們均以影響經濟的理由反對征收兩分錢。


 

中央層面對水電部的安慰是,電力主管部門以后是政府職能機構,“今后要搞行業管理,辦電要交給地方”。


 

經過前后一年的調研和醞釀,方案于1987年夏天直遞最高層。電力體制改革方案的草案送到了北戴河的國務院常務會議上討論,這個方案被國務院領導總結為“政企分開、省為實體、聯合電網、統一調度、集資辦電”20字方針,再加一條“因地、因網制宜”。


 

9月12日的加快電力發展與改革座談會上,電力體制改革方案整體框架公開。


 

方案第一條就提出了一個措施:改革跨省電網和省網的關系,將省級電網從區域電管局中脫離出來。改革后的省公司和區域網公司都是獨立核算、自主經營、自負盈虧的經濟實體,都具有法人地位。


 

“我們的省、市,可以說它是一個行政單位,也可以說它是一個大的經濟單位。當省委書記、省長的,誰不關心自己省里的經濟發展。”黃毅誠深諳中國政經的真實邏輯,他在國家計委曾經長時間分管基本建設,之后領導了中國迄今為止唯一一屆能源部。


 

把辦電的責任轉到各省市,兩分錢政策則解決了地方從哪里要錢的問題。在北戴河會議上,國家層面最終的決定是,推廣華東經驗,兩分錢征收權力下放到地方,收與不收,省里自己定,能自己解決用電問題,有錢辦電的,不收也行;具體是收1分還是2分,什么時候開始收,也是地方自己定,馬上開始收也可以,等到實在沒錢了再收也行。


 

兩分錢政策出臺后,部分省份擔心漲價“被老百姓罵”,不愿加價。后來國家計委出面動員說:“這是國務院定的,罵不到你們頭上,罵不了兩天的。民用電這么低,兩分錢也不算回事。”


 

“應當說,這是一個很靈活的政策,有了資金來源的政策,各省特別是各省的計委和經委都可以自己當家了。”黃毅誠后來評價說。


 

省一級政府擔負辦電的主要責任,引發的第一個問題是省級電力公司由誰來領導。


 

想要激發省一級的辦電積極性,就得確保省級政府對本省的電力有話語權。


 

國家計委接著明確,省、市的電力局或電力公司,要全心全意為省、市辦電、用電服務,“不能說湖北電力局、電力公司將來為四川服務,為湖南服務,那是不對的,就是要為湖北服務,建電管電為省經濟發展服務”。


 

他說:“電有特殊性,湖南省成立電力公司,湖南省省長說話你不聽,行嗎?但是平調你的錢和物是犯法的,你可以不聽,誰建電,怎么建,怎么管,他是有發言權的。”


 

盡管各省要自己對自己負責,但是聯系密切的電網要統一調度。中央的期望是,以后各個“兒子”各顧各的了,但是互相之間還是要有個照應,不然電網垮了,就不是一家兩家的問題了。


 

“將來這電夠不夠用,基本靠地方、靠省市,靠國家是靠不住了。”黃毅誠最后說。


 

省為實體即將走上歷史舞臺,縱橫中國電力系統三十年。


 

政企分開是改革的另一重點,最早的抓手是投資體制。


 

中央層面無力大舉投資,只能放權地方,中央管政策,地方辦企業。專業出身的國務院分管領導和水電部希望在政企分開改革和機構調整之前把相關的問題解決好,并利用政企分開的機會把集資辦電深入推進。


 

9·12座談會結束后,李鵬在會見座談會部分領導同志時提醒電力行業,十三大以后,政企分開,政府各部門的職能主要是行業管理,這是一個重大的體制改革步驟。今后要搞行業管理,職能部門對下面具體的人、財、物要逐步脫鉤,這是改革的方向。


 

此前的1987年中共十三大報告提出,“為了避免重走過去‘精簡—膨脹—再精簡—再膨脹’ 的老路,這次機構改革必須抓住轉變職能這個關鍵。”


 

李鵬還說,希望華東改革要快點,創造一點經驗,華東先走個大點的步子,其他先走個小的步子。


 

留給水電部落實省為實體的時間不多了。


 

半年不到,新一輪政府機構實施,政企分開成為最鮮明的特點。


 

國務院提交的政府機構改革方案在七屆全國人大一次會議通過后,迄今為止唯一一屆能源部在4月份開始運作,專業部委煤炭部、石油部、核工業部和水利電力部被撤銷。


 

決策者已經意識到,“現有政府機構不適應改革要求的情況已經暴露得比較明顯”,他們要使政府的經濟管理部門從直接管理為主轉變為間接管理為主。此前的管理模式中,投資安排主要采用行政辦法,按條塊隸屬關系切塊分錢,權、責、利嚴重脫節,因而被稱“敞口花錢而不管效益”。


 

把四個舉足輕重的專業部委收編到能源部,是一個注定充滿各種阻力的組建方案。四大重要基礎行業居然沒有"親爹"管理,在當時很難被人接受。


 

能源部成為電力的行業主管部門后,電力系統不再保留全國性的組織機構,各網省局直屬能源部,組建五大區域性的電力聯合公司,省電力局改建為省電力公司,省電力局和省電力公司雙軌運行。同時明確非跨省電網的電力局也要逐步改建為省電力公司,獨立經營,由能源部和省級政府雙重領導。通過這一改革,電力工業在中央和省級層面實現了形式上的政企分開。


 

成立不久后的能源部開始了尷尬的存在。據親歷者回憶,能源部真正做到的只有兩點,一是管規劃,二是匯總上年度計劃。“基建計劃根本沒有實權,生產經營管理也就是電力,煤炭管不了,因為有煤炭公司,石油更管不了,所以廣義上的能源部實際上是半個電力部,就是管電力生產的。”電力部一位司長說。


 

相當于另外半個電力部的是一家新成立的被寄予厚望的副部級企業——國家能源投資公司。與政企分開相配套的另一項重要改革是同樣于1988年啟動的投融資體制改革,改革路徑是原來由政府專業部委負責的基本建設投資,全部由相應的企業來負責,政府不再直接管錢管項目。


 

1988年7月,國務院印發《關于投資管理體制的近期改革方案》,決定在中央一級成立能源、交通、原材料、機電輕紡、農業、林業六個國家專業投資公司,由它們代表中央層面去投資所有的基本建設項目。


 

負責能源領域電力、煤炭和節能投資的是新成立的國家能源投資公司,由這家新生的公司負責分錢、分物、分項目,出任一把手的是原水利電力部副部長姚振炎。他說,“這是一項大的、帶有根本性的改革”。


 

這一改革的要義在于約束投資的權力,委、部、國家投資公司及專業的咨詢公司形成一個在決策、立項過程中互相制約的機制。姚振炎回憶說,總理當時說過:“哪怕總理也不能隨便拍板,即使項目好,也要看有沒有錢。”


 

“這是整個投資體制改革過程里面第一段的嘗試,很艱苦,遭到各方面不同的看法”。任何改革都意味著利益的重新分配,新生的投資公司遭到被剝奪投資權力的各部委的堅決反抗。在許多會議上,大家都對六大投資公司提出尖銳的批評,在他們看來,“新的企業都歸入你的投資公司了,我只管你老弱病殘”。


 

短暫存活的國家能源投資公司最重要的一筆投資是聯合四川省開發建設二灘水電站,這成了日后的國家開發投資公司電力板塊最重要的資產,并在此后的2000年前后直接導致國家啟動電力體制改革,實行廠網分開。這家公司的另一大手筆——聯合四方開發西南水電,則奠定了電力改革試驗田的雛形。


 

第一輪體制改革的試點地區是華東。1988年3月,華東電網體制方案獲批。


 

改革的一大內容是在三省一市成立?。ㄊ校╇娏?,承擔企業職能,不再承擔政府管電職能。這是一項很具雄心的改革,試圖在長期政企合一的電力行業開啟政企分開。上海是此輪改革的重要一環。


 

1988年底,國家能源部一行與上海市政府討論改組工作。


 

辦公桌的一邊是上海市政府分管工業、交通、能源的副市長和相關部門負責人,另一邊是新成立的國家能源部派來的3人。到上海之前,他們已經與多個地方負責人會晤,目的是摸清各省、市、自治區對電力改革的態度和意見,并協調各?。ㄊ校╇娏指慕M為電力公司事宜。


 

在此會議室,國家能源部的代表介紹“局改公司”的計劃,上海副市長接過話:“我們上海市,先有電力公司,后改成了上海市電力局,你們現在要把上海電力局改成上海電力公司,在我這里看來,不管你是叫局還是叫公司,你叫局,我當作是局公司,你叫公司,我也叫公司局。


 

局公司和公司局,直戳實情,背后正是政企分開的艱難,局是政府,公司是企業,從來難以辨認。


 

副市長話音未落,能源部的三名代表如坐針氈,如果上海協調不成,他們回京無法交差。


 

在場的一位代表日后回憶說,“這名副市長水平很高,他繼續說了這樣一段話,‘奉命改革,只能如此’。這個厲害啊,體現了水平。


 

這段對話日后廣為流傳,政企分開更非容易達成的目標。此后20年,電力行業為了推進政企分開,反復撤并機構。


 

明日待續

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